中法评 · 独家首发 | 程琥：在法治轨道上推进行政争议多元化解决
本期专论栏目围绕”依法行政与法治政府建设”主题，邀请来自法学实务界 和学术界的八位资深法律工作者和法学研究者，分别就权力清单制度、行政 争议多元化解决、信息公开之于治理改革、应责胜任的法治政府、简政放权 之道、政府部门协调、“互联网+”条件下的政府规制和政府法律顾问制度 等方面，述及重点问题，透析个中成因，提出建设性意见。
十年磨一剑。有如言道：法治是社会稳定的"压舱石”，是人民维护合法权 益的“重武器”，更是约束以政府为代表的公权力依法履责的“紧箍咒”， 同时也是政府践行法治、依法行政的“护身符”。故法治政府，依法行政， 深值期矣。
本期推送文章选自《中国法律评论》2015年第2期专论栏目，敬请关注！
为了有效应对社会矛 盾纠纷，特别是立案登记 制下行政争议大幅上升且 纷繁复杂的形势，应当在 法治轨道上推进行政争议 多元化解决。行政争议多 元化解决机制的根本目的 在于实现行政争议解决渠 道的多元化，即不仅依靠 行政诉讼渠道解决行政争 议，同时应广泛建立协商、 调解（包括人民调解、行政 调解以及各种行业性或纯 民间性的调解）、仲裁等社 会机制，以及行政裁决、 行政复议等行政机制。
行政争议作为行政机关在实施行政管理活动中与行政相对人之间产生的争议，涉及面广、社会关注程度高、化解难度大，长期以来由于受地方保护和行政干预，行政诉讼解决争议普遍存在立案难、审理难、执行难问题。因此，在全面落实立案登记制改革中，通过法治轨道推进行政争议多元化解决，这是从发展和维护人民权益、推进国家治理体系和治理能力现代化、推进法治中国建设的战略高度，对健全行政争议预防化解机制提出的具体要求，对维护人民群众权益，促进行政争议依法有效解决，为落实“四个全面”战略布局提供和谐稳定的社会环境，意义重大。
长期以来，行政案件普遍存在的立案难问题广受社会批评和诟病。为解决立案难问题，十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。第十二届全国人大常委会第十一次会议于2014 年11月1日通过的关于修改《行政诉讼法》的决定，率先把十八届四中全会《决定》提出的立案登记制写进法律条文中。2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。4月15日，最高人民法院印发该意见并公布《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》。4月27日，最高人民法院公布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，其中第1条就落实立案登记制专门作出规定。随着《意见》、《规定》以及新《行政诉讼法》及其司法解释自2015年5月1日起施行，行政案件从立案审查制变为立案登记制，意味着法院降低立案门槛，让更多的行政争议能够纳入行政诉讼等法治轨道解决，为根本上解决“立案难”问题提供了法律依据和制度依据。
(一)是全面建成小康社会的基本要求
在国家治理体系中，政府无疑是最重要的治理主体，政府治理的效率直接决定国家治理的绩效。由于我国当前的发展阶段和基本国情，发展仍然是第一要务。长期以来，一些地方政府迷信政绩考核“发展第一”，甚至把GDP作为考核地方政府政绩的唯一标准，认为讲法治、讲程序会阻碍经济发展，存在片面追求行政效率、随意省略或忽视法定程序要求等情形。实践中，一些行政机关负责人把依法决策与改革发展稳定对立起来，认为依法决策束手束脚、干不成事。有的行政决策尊重客观规律不够，听取群众意见不充分，乱决策、违法决策、专断决策、拍脑袋决策、应决策而不决策等问题比较严重。有的重大行政决策在推进时习惯于搞变通、打折扣，尤其是涉及民生的征地拆迁、公共设施建设等领域，寻求“绿色通道”，走“快行线”，将各种立项、审批、许可、听证等法律规定抛在一边，盲目追求效率和速度。在这种情况下，行政决策明显违法，一 经实施极易引发矛盾纠纷，甚至引发群体性、极端性事件发生。而一旦形成行政争议，进入复议、诉讼渠道时，又一味要求复议机关和法院不受理案件或者即便受理也要降低法律审查标准，为违法决策“大开绿灯”。
我国发展社会主义市场经济建设走政府主导型经济发展之路，全面建成小康社会离不开政府在经济社会发展中发挥主导作用。市场经济是法治经济，必须加强对行政权的监督和制约，通过一套行之有效的制度把行政权关进制度的笼子里，有效防止行政不作为和乱作为，这是从源头上预防行政争议发生的关键。现阶段的行政争议，大多数是由民生问题引发的。对于涉及民生的行政争议，人民法院要全面落实立案登记制，充分保障当事人诉权。在案件审理中，对于涉民生案件，特别是群体性行政争议、国有土地上房屋征收与补偿、集体土地征收、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的行政争议，更要注意最大限度地依靠当地党委政府通过多种方式实质性解决争议，而不能简单地以案件涉及地方经济发展大局而不受理或审判。
(二）是全面深化改革的基本要求
党的十八届三中全会把行政体制改革作为全面深化改革的重要任务之一，提出必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。
当前，全面深化改革的突破口在于深化行政体制改革，而深化行政体制改革就要立足于我国的国情和发展阶段，合理确定政府与市场、政府与企业、政府与社会之间的作用范围，正确处理政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，进一步推进政府职能转变。在政府职能转变中又直接涉及政府逐步放松对经济管制和政府行权模式转变，当前重中之重是要进一步取消和下放行政审批事项，从事前许可审批向事中事后监管转变，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。在政府职能转变中，并不意味着政府无所作为，政府职能要向着创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，做到不越位、不缺位、不错位，建设有限政府、责任政府、透明政府、法治政府、服务型政府。政府职能转变要求政府做到该管的管好，不该管的坚决下放权力，坚决从原来的一些不该管的领域中退出来，更好、更强有力地、更集中地管好另外一些应该管的职能。
在政府职能转变过程中政府能否做到管放到位最易引发行政争议，实践中政府对于该管的事项不履行监管职责，公民、法人和其他组织可以政府不履行监管职责侵犯其合法权益为由向法院提起行政诉讼，行政机关每年都面临大量投诉举报要求履行监管职责案件。同时，政府对于不该管的事项也应该下放权力到位。随着政府执法方式从传统的命令式执法向行政协议、行政合同柔性执法的转变，公民、法人和其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以依据新《行政诉讼法》规定向人民法院提起行政诉讼。当前，影响和制约社会和谐稳定的因素不断增多，因利益调整引发的社会矛盾纠纷处于持续高发多发阶段，一些群体性事件时有发生。化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的方式很多，但基本方式是法治方式。政府维护社会公平正义、妥善处理和协调各种社会利益关系的责任很大，也极易引发行政争议，这必然要求政府对既定法律的坚定维护和正确实施。对于政府职能转变中产生的行政争议，符合新《行政诉讼法》规定的受理条件的，要依法纳入行政诉讼渠道解决。
(三）是全面依法治国的基本要求
依法治国基本方略的实施，为实现依法行政开辟了道路，创造了前提条件，不奉行依法治国的方针，就不可能有依法行政。而依法行政又是依法治国的重要环节和核心所在，没有依法行政，依法治国也很难实现。依法行政程度的高低，直接关系到党和政府在人民群众心目中的形象和人民群众对法治的信心，也会影响到经济社会的健康发展。因此，依法行政是现代法治国家里政府行使行政权力所普遍遵循的基本准则，也是实现依法治国的根本保证。实现依法治国，必须首先实现依法行政。行政诉讼与国家民主法治尤其是法治政府建设联系最为紧密，在一定程度上堪称依法治国进程的“晴雨表”，直接反映人们的法治意识，直接体现依法行政的水平，直接衡量公民权利的保障程度。在我国，行政权无论在历史上还是在现实中都非常强势，因此构建通过行政诉讼制度加强对行政权的监督，在全面推进依法治国中具有特殊的重要意义。
当前，运用法治思维和法治方式推进依法行政还没有得到足够重视且发展也不平衡，运动式执法、惯性执法以及因行政决策不当造成大面积违法让行政审判工作陷入困境。表现为一些行政决策前未进行充分法律论证，对决策可能产生的法律政策风险和引发的利益冲突缺乏科学评估和统筹考虑，导致行政决策与实际执行脱节。实践中行政行为不规范、不合法引发的大面积违法情形，一旦被诉诸诉讼渠道解决，法院会陷入两难困境：如果依法受理案件并按照《行政诉讼法》规定进行合法性审查，由于案件往往牵涉地方重大行政决策和工作部署，行政机关一旦败诉将会引起连锁反应，审判效果不好；如果不受理案件，依法保障诉权就会成为空话，会让大量行政争议挡在行政诉讼等法治渠道之外，信访纠纷难以从根本上解决，行政违法也会长期得不到纠正，给社会安全稳定留下隐患。为此，把行政争议纳入行政诉讼等法治轨道解决，支持法院依法受理和审判案件，对违法行政行为要坚决依法判决败诉，从而倒逼行政机关在源头上严格执法，推进依法行政。
(四）是全面从严治党的基本要求
在我国，80%以上的法律、90%以上的行政法规、100%的行政规章需要政府实施。这些法律、行政法规、规章以及大量规范性文件实施，往往需要依靠行政执法人员来执行。因此，行政执法水平的高低在一定程度上取决于行政执法人员的素质和能力。行政诉讼职能在于审查行政行为的合法性，而做出行政行为的主体大多是各级行政执法人员，其中有许多党员干部，人民群众对党风廉政的态度往往也是从这些党员干部工作方面直接反映出来的。行政诉讼对党内法规体系有着重要的保障功能，党内法规与国家法律实施相辅相成，相互促进。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的重要保障。人民法院通过审理行政案件能够及时发现行政执法人员存在的不作为、乱作为、党风廉政建设问题，以及党内法规存在的薄弱环节，及时为党内法规体系建设提供有针对性的建言和建议，从而推动党内法规及时清理和健全完善。
当前在我国体制转型、结构调整和社会变革过程中，随着改革的深化，利益关系的调整，生产、生活方式的改变，正经历着“黄金发展时期”和“矛盾凸显时期”并存的风险社会时期。为了有效应对社会矛盾纠纷，特别是立案登记制下行政争议大幅上升且纷繁复杂的形势，应当在法治轨道上推进行政争议多元化解决。行政争议多元化解决机制的根本目的在于实现行政争议解决渠道的多元化，即不仅依靠行政诉讼渠道解决行政争议，同时应广泛建立协商、调解（包括人民调解、行政调解以及各种行业性或纯民间性的调解）、仲裁等社会机制，以及行政裁决、行政复议等行政机制。按照党的十八届四中全会的部署和要求，主动适应构建立案登记制下解决行政争议新常态的实际需要，在法治轨道上推进行政争议多元化解决，要着力做好以下方面工作：
(一）赋予行政机关及其工作人员“解决行政争议”的法定义务
长期以来，一些行政机关及其工作人员缺乏解决行政争议的意识，导致在行政执法以及行政决策中对产生行政争议的风险缺少评估，实践中有的行政机关及其工作人员漠视行政程序，习惯于通过违法方式打击违法，放任行政违法行为发生。而一旦产生行政争议，行政机关及其执法人员在行政机关内部往往把解决行政争议的责任给法制部门，在外部则推给法院解决。此次新《行政诉讼法》把“解决行政争议”作为一个立法目的新增加进去，是一个重要进步。今后在 《行政复议法》以及其他相关法律、法规修改中，也应该把“解决行政争议”写入立法目的，明确各级行政机关及其工作人员解决行政争议的法定义务，行政机关负责人是解决行政争议的第一责任人。行政机关负责人以及行政执法人员不履行解决行政争议职责的，要启动追责程序，从而督促行政机关负责人及其工作人员及时解决行政争议。按照新《行政诉讼法》的规定，被诉行政机关负责人原则上应当出庭应诉，不能出庭的，可以委托行政机关相应的工作人员出庭。行政机关负责人出庭应诉有利于增强行政机关负责人对行政诉讼的重视程度，有效提高行政机关的执法水平，及时解决行政争议。
(二）建立行政争议多元化解决制度体系
产生行政争议本身并不可怕，而令人担心的是，在行政争议出现后，没有一套有效解决行政争议的制度体系。为此，应当最大限度地回应社会对行政争议多元化解决的不同需求，为行政争议预防和化解设置一整套包括调解、仲裁、行政 裁决、行政复议、行政诉讼等在内的制度体系。行政争议多元化解决制度体系有其独特优势，理应受到重视，并能够充分发挥作用。面对立案登记制下行政案件大幅上升的趋势，在行政争议多元化解决制度体系中，当事人可以按照自己的意愿选择举报投诉、协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、行政诉讼等救济渠道解决行政争议。当然，推动行政争议多元化解决除了尊重和保障当事人程序选择权外，还有一个重要理念是行政争议多元化解决制度体系和职能定位尽管各自功能、结构、价值取向各有不同，但都应当在其职责范围内积极主动履行职责，而不是相互推诿扯皮。
(三）注重在行政程序和初始阶段解决争议
确立穷尽行政救济的原则，在一般情况下，针对绝大多数行政纠纷，可先通过行政程序加以解决，当事人对行政程序解决不满意或者行政程序难以解决的行政争议可以进入司法程序解决。当前，行政机关及其工作人员要切实转变简单地把投诉举报作为信访事项处理的做法，实践中大量投诉举报人是要求行政机关履行法定职责。而一旦行政机关把投诉举报纳入信访渠道，就会导致本属于行政机关履行职责范围的事项被作为信访处理，也会导致这些行政争议长期得不到解决。当事人可以首选行政程序，因为行政程序具有便捷、效率的特点，且可以进行调解，有利于使纠纷快速解决和实质解决。行政机关负责人应该充分发挥解决行政争议的第一负责人职责和作用，特别是在行政争议产生的初始阶段，能够及时介入解决争议，为解决行政争议创造良好环境。行政争议如果能够在初始阶段得到解决，有利于及时修复官民关系，不至于让行政争议激化升级。针对在初始阶段不能得到解决的行政争议，要充分发挥行政复议在行政争议多元化解决中的主渠道作用。
为提高行政复议制度效能、防止复议程序空转，新《行政诉讼法》第26条第2款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。该款规定有利于促进行政复议机关充分发挥解决行政争议中的主渠道作用，防止行政复议程序虚化和空转。目前，对于行政复议制度建设而言，需要强化行政复议的中立性和公正性，提高行政复议的公信力。今后，有必要把分散在各级政府部门的行政复议机构相对集中起来，建立跨部门和跨行政区划的行政复议机构，从而真正提高行政复议的公正性和权威性。
(四）准确把握行政诉讼司法终局职能定位
行政诉讼不是万能的，行政诉讼仅是解决行政争议的一种渠道和方式。因此，应当充分发挥不同类型行政争议多元化解决的独特优势，在其他途径难以有效解决争议的情况下，可以发挥行政诉讼这最后一道防线的功能。在立案登记制下，人民法院按照规定能够当场立案的要当场立案，不能当场立案的最长也得在七天内作出是否立案的决定，人民法院在诉前解决行政争议的空间较小。今后有必要探索建立行政争议庭前多元化解决机制，具体制度设想为：人民法院对于已经登记立案的案件，先行移送速裁和多元化解决部门，而不是直接移送审判部门。人民法院速裁和多元化解决部门在征求当事人同意后，把案件移送行政机关协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议等渠道解决。如果经过上述渠道有效解决行政争议，当事人可以向法院申请撤诉；如果经过上述渠道没有解决争议或者当事人根本不同意移送上述渠道解决，那么就移送审判部门开庭审理。在人民法院速裁和多元化解决部门可以对行政争议进行调解，而在审判部门则实行调审分离，在审判环节不允许调解，审判部门根据案件事实和法律及时作出裁判。这种制度设计目标是将80%—90%的行政争议能够在人民法院速裁和多元化解决部门得到有效解决，剩余10%—20%的行政争议由审判部门依法审理作出裁判。在新《行政诉讼法》实施后，要按照其关于调解、一并解决民事争议、简易程序、变更判决等规定，通过多种方式在行政诉讼阶段有效解决行政争议。
(五）推进涉法涉诉信访问题纳入法治轨道解决
把涉法涉诉信访问题纳入法治轨道解决，体现了社会矛盾纠纷解决的内在规律、司法最终原则的内在要求以及国家治理现代化的迫切需要。十八届四中全会《决定》强调：“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”信访与行政复议、信访与诉讼如何协调和衔接，有时是行政复议、诉讼完了又信访，信访完了又行政复议、诉讼，有时是行政复议、诉讼不受理去信访，信访不受理又去行政复议、诉讼，形成“缠访”、“缠讼”。同时，由于“诉”与“访”界限不清，一些当事人不重视正常的诉讼程序，往往认为信访比诉讼更“实用”。而现行的再审制度总是让当事人存有无限希望，只要有一线希望，许多当事人就要不断信访。涉法涉诉信访问题法治化解决必须防止行政复议、行政诉讼程序“空转”以及“体内循环”问题，对于那些裁判没有问题，无错可纠的案件要及时启动依法终结程序，防止终而不结、无限申诉。同时，对于新《行政诉讼法》2015年5月1日生效实施后作出的生效裁判，当事人认为有错误的，只能按照新法规定的向上一级人民法院一次再审、向人民检察院申请一次抗诉或者检察建议，如果检察院支持法院的生效裁判，案件就应该就此终结；如果检察院认为法院的判决、裁定确有错误，人民法院基于抗诉或者检察建议作出再审判决、裁定后，当事人申请再审的，人民法院不予立案。
在明确行政争议的法治化和多元化解决对于 落实“四个全面”战略布局的极端重要性的同时， 应该坚持以下基本原则：
(一)坚持依法维权与动态维稳的有机统一，健全依法维权和解决争议机制
维权与维稳是辩证统一的，维权主要是保障公民权利，维稳主要是维护社会稳定，因此维权与维稳有其差异性，不能把维权与维稳相互混淆，这不利于实践中有针对性地推进维权与维稳工作；维权与维稳有其共性，二者目标是一致的，不能把维权与维稳完全对立起来、割裂开来，认为强调维权就不能强调维稳，或者强调维稳就会抹杀维权。习近平总书记在中央政法工作会议上指出：维权是维稳的基础，维稳的实质是维权；要完善对维护群众利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位。贯彻落实好这一指示精神，坚持维权与维稳都必须在法律规定范围内行事，强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
社会的快速发展使社会关系日益复杂，法律关系也更加多元化，进入法院的新类型案件不断增多，人民法院在裁判案件时必须在不同利益中寻求平衡。统筹好维权与维稳的关系关键在于要 平衡好公权力与私权利，国家利益、公共利益、个人利益之间的关系，注重保障和改善民生。维权与维稳的目标一致性体现在，当个人法定权利依法得到保障维护时，社会稳定自然能够得到维护，因此在依法保障公民权利的同时，事实上在维护社会秩序稳定。反之，社会矛盾纠纷大量产生，社会秩序稳定必然会受到影响甚至破坏。维权与维稳都不能脱离我国基本国情和发展阶段，要切实增强依法维权意识，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。
(二）坚持解决争议与源头预防的有机统一，推进重大行政决策合法性审查
开展重大行政决策社会稳定风险评估和合法性审查，从源头上预防和减少行政争议的发生。十八届四中全会《决定》明确提出，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。重大决策合法性审查是监督和规范决策权，提升决策合法性、科学性和民主性的重要途径。重大决策合法性审查与推进法治国家建设、推进依法行政的内在一致性，运用法治思维和法治方式推进重大决策合法性审查工作，真正自觉地将各项决策纳入合法性审查的轨道中来，确保决策的合法性避免因决策不当引发大面积违法。通过重大决策社会稳定风险评估与合法性审查，最大限度地预防和减少社会矛盾的发生。同时，要本着抓早抓小抓苗头原则，及时就地解决行政争议，最大限度地把行政争议解决在基层、解决在当地、解决在萌芽状态、解决在行政程序中，防止矛盾激化升级。
(三）坚持诉讼机制与非诉讼机制的有机统一，推动行政争议多元化解决机制协调顺畅运行
我国现阶段的行政争议涉及多层次的社会关系，多样化的矛盾主体，多领域的利益冲突，解决这些行政争议，不是一种手段，一个部门就能做到的，需要国家不断建立和完善多方面、多层次、多元化行政争议解决机制，将诉诸法院解决的绝大部分行政争议能够及时分流到行政协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议等其他纠纷解决渠道解决，充分发挥协商、调解、仲裁、行政复议、行业协会、消协、工会、妇联等部门在行政争议多元化解决中的重要作用。只有将这些组织和部门的积极性调动起来，才能真正实现法院作为维护社会公平正义“最后一道防线”的功能。人民法院必须把维护社会公平正义作为首要价值追求，坚持公正司法，从实体、程序和时效上充分体现维护社会公平正义的要求，既要善于从法律视角依法办案，又要善于从社会视角处理问题，确保每一起案件的办理都成为维护社会公平正义的具体实践，让人民群众感到公平正义就在身边。
(四）坚持推动全社会树立法治意识与提高党员干部法治思维和依法办事能力的有机统一
党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，而作为领导干部带头学法、模范守法是树立法治意识的关键。完善行政诉讼出庭应诉制度，推动行政机关负责人出庭应诉工作。行政机关负责人出庭应诉，与行政相对人平等对话沟通，“面对面”辨法析理，不仅彰显了法治思维，而且昭示了不管是“官”还是“民”，都必须依法依程序办事、依法定规则处理问题。今后要进一步强化法律面前人人平等原则的实践落实，任何组织和个人都应该自觉养成遵法、守法、学法、用法习惯，提高运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题、维护权益的能力，推动全社会树立法治意识。
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